PERÚ: COMENTARIOS A CIERTAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO PÚBLICO 2006

Por imperativo constitucional, el pasado 31 de agosto el Poder Ejecutivo envió al Parlamento los tres proyectos de ley que conforman el sistema presupuestario: el proyecto de presupuesto público 2006, el de equilibrio financiero y el referido a endeudamiento público. A pesar de la vinculación estrecha de los tres proyectos y por razones de espacio, vamos a intentar esbozar -en esta oportunidad- algunas deficiencias plasmadas en el proyecto de presupuesto, a partir de una lectura transversal de su contenido normativo, haciendo hincapié en ciertas disposiciones transitorias y finales.

Nuestra intención es formar corriente de opinión y generar debate en torno al espíritu normativo del presupuesto, pues a pesar de tratarse de un mero proyecto de ley, resulta prudente anticiparnos a las consecuencias jurídico políticas que generaría su aprobación. La posibilidad de interponer un proceso de inconstitucionalidad sobre una iniciativa legal -propio del modelo Francés- es ajeno a nuestro sistema constitucional, por lo que invocamos a nuestros representantes a realizar las modificaciones pertinentes, dejando de lado el mito de que el Parlamento no puede modificar el presupuesto alcanzado por el Gobierno.

En un artículo pasado, en la que ensayamos un análisis constitucional de la Hacienda Pública (publicado también por la Comisión Andina de Juristas), llegamos a la convicción de que si bien la iniciativa legal en materia de gasto público es de competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, el papel del Parlamento no era, ni es, una simple mesa de partes. A la hora del debate en el Pleno, los miembros del Congreso sí pueden modificar el presupuesto asignado a los diferentes pliegos, pero respetando el techo global presentado por el Gobierno, para garantizar el principio de Equilibrio.

La idea de abordar en esta oportunidad los contenidos normativos de algunas disposiciones transitorias y finales obedece únicamente a un factor metodológico, más allá del hecho de que las entidades públicas, al ejercer función legislativa, reservan tales apartados para regular aspectos trascendentes que no fueron regulados a lo largo del dispositivo normativo. Ello no nos releva de modo alguno el deseo por comentar otros artículos, no obstante, consideramos pertinente hacerlo en un artículo posterior.

ANÁLISIS DE LA SEGUNDA DISPOSICIÓN TRANSITORIA
Reza la segunda disposición transitoria del proyecto de ley: “Autorízase al MIMDES a efectuar, mediante resolución del Titular del Pliego, las Transferencias Financieras a que se refiere el párrafo precedente, a favor de los gobiernos locales provinciales y distritales que culminen el proceso de acreditación, de acuerdo a lo establecido en la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales - Ley Nº 28273.”

El párrafo precedente se refiere a la transferencia de recursos a favor de los gobiernos locales, en el marco de las Bases para la Estrategia de Superación de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres y de sus Planes de Desarrollo Municipal Concertado. Lo cuestionable de este artículo es el condicionamiento de tales transferencias a la acreditación respectiva, pues la Ley de Acreditaciones se aplica a la transferencia de funciones y no así a los programas sociales o de apoyo y lucha contra la pobreza.

En efecto, luego de serias dudas e interrogantes al interior del propio Consejo Nacional de Descentralización, el tema de las acreditaciones ha quedado zanjado, y se ha establecido que la transferencia de programas sociales y proyectos de infraestructura productiva requiere el cumplimiento de criterios de verificación y no de los mecanismos de acreditación cuya naturaleza y finalidad es exigible solo para la transferencia de funciones y competencias del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales.
Creemos que es irrazonable condicionar la transferencia de recursos a la Ley de Acreditaciones, porque la esencia que subyace a los programas sociales tiene como finalidad la superación de pobreza e inequidad que arrastra el país, así como el incentivo al desarrollo económico desde el nivel municipal. Por lo tanto, en el marco de la implementación de políticas económicas, sociales y productivas, estimamos que debería tratarse de transferencias incondicionadas, bastando la suscripción de convenios de gestión entre el MIMDES y los gobiernos locales involucrados.

Carece de toda lógica someter la pobreza al cumplimiento de mecanismos de acreditación, más aún a la luz de una ley que no solo establece criterios uniformes complejos y confusos, sino además ignora la diversidad y la pluralidad de la realidad local del país. Sí tiene lógica -en cambio- el diseño de metas e indicadores de desempeño para evaluar la gestión de los programas, pero la oportunidad de los mismos debe ser luego de las transferencias de recursos y previo acompañamiento técnico ya que no puede medirse el desempeño de una gestión al inicio del mismo, menos aún cuando el Gobierno ha hecho poco o nada por implementar un plan de fortalecimiento de capacidades.

ANÁLISIS DE LA SEGUNDA DISPOSICIÓN FINAL
La segunda disposición final prevé: “En el marco de lo establecido en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley Nº 27867 y la Ley de Bases de la Descentralización - Ley Nº 27783, la transferencia de los proyectos especiales a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo - INADE, a los gobiernos regionales, se efectúa, en el caso de los Proyectos con cobertura multidepartamental, cuando se conformen las nuevas regiones a que se refiere el artículo 29 de la Ley Nº 27783, según corresponda.”
Esta norma utiliza deliberadamente la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley de Bases de la Descentralización para no transferir más proyectos de infraestructura centralizados en el INADE. En efecto, condiciona dicha transferencia a la integración de regiones , fruto del referéndum próximo del 30 de octubre. ¿Y qué de las regiones que no logren integrarse por decisión de sus electores? ¿Y aquellos Gobiernos Regionales que están fuera del proceso de consulta?

Las leyes descentralistas arriba mencionadas en ningún momento condicionan el traspaso de proyectos especiales multidepartamentales a la integración de esos departamentos en una nueva región. La lógica que debe manejarse es que los proyectos multidepartamentales se administren y ejecuten por los Gobiernos Regionales involucrados, vía convenios de cooperación. Recuérdese que en la consulta popular sobre no están involucrados 10 Gobiernos Regionales; además si bien la tendencia es favorable a la integración de regiones, no podemos descartar a priori la decisión de algunos departamentos que opten por el NO.

Al igual que nuestra posición a favor de la descentralización fiscal y de los incentivos tributarios, somos de la opinión de que los proyectos especiales que aún están centralizados en INADE (adscrito al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento) deben transferirse a los Gobiernos Regionales dentro del marco de los Planes Anuales de Transferencia y no hacerlos depender de la posibilidad de integración de dos o más departamentos en una misma región.

ANÁLISIS DE LA CUARTA DISPOSICIÓN FINAL
“Facúltase a los gobiernos regionales y gobiernos locales a utilizar recursos provenientes de los Cánones y de las Regalías, hasta por un monto no mayor al 20% de los fondos percibidos por dicho concepto, para la elaboración de perfiles y gastos de los procesos de selección de proyectos de inversión y para el mantenimiento de las obras de infraestructura generadas por los proyectos de impacto regional y local, así como la conservación del medio ambiente. Lo establecido en la presente disposición no es de aplicación a los gobiernos regionales o gobiernos locales a los que la normatividad haya otorgado la facultad del uso de un porcentaje de los recursos provenientes del Canon en gastos corrientes. Igual facultad de uso de recursos en el mismo porcentaje se tiene respecto de los recursos provenientes de la venta de ELECTROANDES.

Adicionalmente, para el caso del uso de las Regalías por parte de los gobiernos regionales y gobiernos locales, será exclusivamente para el financiamiento o co-financiamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local y medio ambiente, de manera tal que los recursos provenientes de la explotación minera asegurarán el desarrollo sostenible de las áreas urbanas y rurales”.

La norma en mención establece a los gobiernos subnacionales un techo de hasta 20% de los recursos provenientes de las regalías y del canon para destinarlos a los fines que la misma establece (elaboración de perfiles, gastos originado por los procesos de selección, mantenimiento de obras, etc.). Creemos pertinente que la dicción del artículo es provocadora porque pretende mostrar un ineficiente destino y uso de los recursos por parte de los Gobiernos Municipales. El Gobierno Central salvaguarda los ingresos de capital de estos gobiernos, pero descuida el suyo. Para muestra el siguiente detalle:

Gobierno Central Gobiernos Locales

Gastos Corrientes: S/. 23 242 868 941 Gastos Corrientes: S/. 1 471 283 339
Gastos de Capital: S/. 3 616 909 360 Gastos de Capital: S/. 2 587 011 487

El gráfico nos muestra incuestionablemente que el grueso del presupuesto destinado al Gobierno Central se usa para el pago de planillas, personal, pero se designa monto irrisorio para las obras de infraestructura e inversión nacional. Paradójicamente, el proyecto de ley, formulado por el Poder Ejecutivo, pretender enseñarle a las municipalidades sobre la bondad de destinar recursos a los gastos de capital, y nada mejor que preverlo como camiseta de fuerza en una ley, en uso del ius imperium del cual está investido.

El segundo párrafo es categórico porque establece que los ingresos percibidos por regalías -el 100%- serán exclusivamente destinados a proyectos de infraestructura y medio ambiente. Menuda lírica del gobierno de turno si consideramos que los ingresos por tal concepto no son significativos y además existe una serie de grandes empresas mineras que incumple con su pago, amparándose en contratos de estabilidad tributaria arbitrarios -con el aval del Gobierno- y haciendo caso omiso al fallo del supremo intérprete de la Constitución, cuya jurisprudencia ha señalado que las regalías no tienen naturaleza tributaria.

Por lo demás, es bueno recordar que los Gobiernos Locales están investidos constitucionalmente de autonomía normativa, económica y administrativa; por lo que este dispositivo estaría atentando contra la garantía institucional que sienta nuestra Carga Magna. En el derecho presupuestario y financiero hay precedentes que demuestran la ineficacia de este tipo de disposiciones. Por ejemplo algunos años atrás, se exigía que un porcentaje del FONCOMUN debía destinarse a gasto de capital; no obstante, las reivindicaciones locales lograron su derogación por considerarlo atentatorio de la autonomía municipal.

ANÁLISIS DEL INCISO G) DE LA QUINTA DISPOSICIÓN FINAL
“Establézcase las siguientes disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública:

g) A fin de garantizar el normal desarrollo de las funciones de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público autorízase al Ministerio de Economía y Finanzas a disponer la contratación directa de técnicos y especialistas en materia de evaluación de proyectos para que apoyen a los gobiernos regionales y locales en la elaboración de perfiles y proyectos de inversión, mediante contratos de servicios personales y no personales.”

Este inciso más que debilidad normativa, encierra una clara motivación política porque otorga al Ministerio de Economía y Finanzas carta abierta para contratar personal. Todos somos testigos de la burocratización de la Administración Pública y de la forma cómo el entorno familiar y partidario de Toledo ha hecho de los Ministerios y entidades públicas su bolsa de empleo. So pretexto de apoyo a los Gobiernos Subnacionales, el oficialismo quiere conseguir empleo para sus allegados, más aún ahora que el Gobierno de Turno está en el ocaso de su mandato.

Prueba fiel de la no funcionalidad de este inciso lo demuestra la existencia de varias instancias públicas dentro del aparato central (ministerios), creadas para apoyar la descentralización; no obstante habría que preguntarse ¿cuánto han servido y sirven actualmente para impulsar la descentralización? ¿Son realmente funcionales tales oficinas?, ¿Cuántos funcionarios del Estado conocen las zonas rurales y los distritos más alejados del país? Las respuestas afloran por sí mismas dado que el proceso de descentralización hoy por hoy adolece de ciertas debilidades estructurales.

En todo caso, hay que establecer expresamente la realización de un concurso público de méritos para garantizar la contratación de técnicos eficientes, pero además hay que salvaguardar que el personal seleccionado ingrese a planillas, porque la contratación por servicios no personales supone el abuso de los derechos laborales de los trabajadores, al no tener éstos beneficios sociales, ni derechos fundamentales que conforman el contenido esencial del derecho al trabajo.


CONCLUSIONES
Los Gobiernos Regionales y Municipales claman con justicia mayores recursos públicos, lo cual hay que aplaudir porque reivindica la lucha descentralista postergada año tras año, pero pecan de ser inoportunas temporalmente hablando. Es una constante cuasicultural solicitar mayores transferencias o recursos durante la fase de ejecución presupuestaria (cuarta fase) y no así durante la formulación y programación del gasto (primera y segunda fase), menos aún durante el debate mismo del presupuesto (tercera fase).

Por todas estas consideraciones, invoco a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Municipales a desplegar acciones de incidencia que tiendan a sensibilizar a los representantes del Congreso, dado que desde el primero de septiembre, la decisión está en manos del Parlamento. Es responsabilidad solidaria de todos los Gobiernos e instancias descentralizadas, y de la sociedad civil por cierto, no asumir posiciones críticas desde ahora y esperar el último momento para reclamar una distribución presupuestal más equitativa.

Debido a que el Presupuesto Público para el ejercicio fiscal 2006 se aprueba a más tardar el 30 de noviembre, no dudamos de la existencia de algunas voces que nos tilden de alarmistas puesto que se trata de un proyecto de ley y no de una ley aprobada. Sin embargo creemos que si bien no ha nacido aún la ley misma del presupuesto, la realidad de los últimos años ha demostrado que el Parlamento ha aprobado el presupuesto tal cual lo ha recibido, con mínimas modificaciones claro, pero rechazando algunos dictámenes en minoría.

Discurso pronunciado por el doctor Faustino Sánchez Carrión en la ceremonia de instalación de la Corte Suprema de Justicia

Señores: Hoy es el día en que, organizado en todas sus relaciones, el Poder Judiciario de la República, recibe el complemento de su soberanía con la instalación de esta Corte. Hasta aquí, ha tenido que intervenir el gobierno por la exigencia de nuestras mismas instituciones, en varios actos contenciosos, siendo a un tiempo el regulador de la conciencia de los magistrados y el institutor de la ley, ante quien debiera ser responsable. Más, de hoy para en adelante, queda levantado un muro entre la potestad directiva del Estado y la que se va a pronunciar sobre los desagravios de la justicia. Ciertamente, señores, sancionada la voluntad de los pueblos, mejor diré, dirigida la voz de la naturaleza por el sendero de la conveniencia pública, la ley es un ente, que para asegurar su imperio sobre la conducta social de los hombres, requiere un brazo independiente del resto de la administración, brazo que naciendo desde el juez de paz, y terminando en el primer jefe de este cuerpo, forman un orden progresivo de ministros, cuyos altos ministerios están encerrados en la reproductiva oblación de sacrificios por la inmunidad de los derechos individuales.Pero todo esto, y cuanto pudiera decirse sobre el divino arte que enseñó a analizar la supremacía nacional y a fijar los límites de sus departamentos, dotando a cada uno con la fuerza que le haga valer por sí mismo, no saldría de la esfera de un teorema político, si los funcionarios, a quienes se encarga el augusto poder de que hoy hablamos, no se penetran de la alteza de su ejercicio, de la sublimidad de sus funciones, de lo que, bajo tal carácter deben a la patria, en cuyo obsequio, los sacrificios más puros, las privaciones más ilimitadas y la consagración más ardiente, no son más que justos tributos de que, a ella, es deudor el ciudadano. La Constitución señala, pues, las atribuciones de la Corte; por ellas, le corresponde hacer efectiva la responsabilidad del primer magistrado de la Nación, de los ministros de Estado y de las Cortes Superiores; a ella le toca consultar las dudas sobre la inteligencia de las leyes y ella debe conocer a las grandes causas que conciernen a los negocios diplomáticos. ¡Qué encargo, señores! Toda la Nación está librada a vuestro juicio; porque sin responsabilidad, sin poder coercitivo, sin el idioma claro de la ley, no hay sociedad. ¿No parece que hombres de distinta especie a la que hasta aquí han aparecido, debieran encomendarse de tales juzgamientos? Así es, señores y yo soy incapaz de aceptar con el lenguaje que exprese propiamente el género de sabiduría, de incorruptibilidad y de los otros dotes que en eminente grado os cumplen. ¿Qué podré deciros al depositar a nombre del Gobierno en vuestra balanza de oro el honor, la vida y la hacienda de nuestros conciudadanos, cuando el fiel de ella ha de decidir, para siempre sobre estos bienes inefables, cuando ya no queda esperanza de remedio, si por desgracia, algún pequeño escrúpulo alterase el paso? Por cierto que al detener la consideración sobre este pensamiento, no habrá alma interesante en las transacciones patrias, que no se transporte a una región, de la que no puede volver sino estáticamente sumergida en un nuevo cúmulo de perplejidades.Independiente, libre y soberano el Perú, ¿qué tiene ya que apetecer? ¡Leyes! Por bárbaro que haya sido un pueblo, nunca ha dejado de tenerlas buenas. ¡Costumbres! Ellas sí que van a formarse bajo la dirección de este Areópago. A él se le presenta una bella oportunidad de rectificar y dirigir la conciencia civil de los pueblos, teniendo por consiguiente en su mano el origen de la humanidad, de la moderación y de las demás nobles pasiones que conduzcan al corazón humano tras el supremo anhelo de ellos, cuales son el amor a la gloria y el hábito de la proposición industrial a los llamamientos de la patria, cuando ésta se halla en un estado de insolvencia. No hay duda, acostumbrados los hombres a ser justos, a no pedir más de lo que la ley les permite o les concede la República reposa sobre bases firmes. Pues toda es obra vuestra, señores; ella costará, ya se vé, tanto trabajo, cuanto difícil es desarraigar añejas habitudes y moralizar un pueblo tiranizado tres centurias. El camino es nuevo: jamás se han ventilado en esta región los altos negocios de justicia. Estaba reservado al General Bolívar, en contraposición de su ilimitado poder, hacer práctica la absoluta separación de la potestad judiciaria. ¡Oh! ¡Y qué gloria tan colmada resplandece en torno de su dictadura! ¡Con qué nuevo carácter envía hoy el Libertador en la historia de los raros hombres, a quienes el cielo fió el mundo, cuando le ha tenido por amigo, sólo Bolívar ha podido dar este ejemplo verdaderamente exótico en los anales del mundo! Que las asambleas deliberantes dicten lecciones de liberalismo, que exalten el poder del pueblo y que ofrezcan otros brillantes testimonios de regularización social, está en el orden de su misma institución; pero que un Gobierno libre de toda traba y que no conoce más ley que su voluntad, porque así lo dispuso la Nación, dé un paso de esta especie, sin tener ejemplos que seguir, ni responsabilidades que absolver, es un fenómeno tan peregrino, como que la dictadura sea el libro de las leyes.¿Qué le resta pues, al Libertador para dignificar la magistratura peruana, para comprobar el deseo que le devora por el triunfo de la justicia? Que su confianza tan bien desempeñada, como puros son los votos de su corazón. Por fortuna, yo hablo a unos miembros que, versados en las sublimes tareas de una continuada judicatura, conocen su deber.¡Perú! ¡Tierra destrozada ayer por mil facciones diferentes y convertida hoy en mansión de paz por el soplo del primer hombre del nuevo mundo de Colón! gózate al ver descender sobre tal suelo a la justicia con todo su ropaje, con todos sus atavíos. Nada le falta: el supremo Poder Judicial está constituido por el héroe Dictador, tan generoso como él solo, lo depone hoy en este cuerpo.Conciudadanos, a él debéis ocurrir como a la primera fuente de la justicia.